Presupuesto de la Nación 2017:
¿Cómo cuadrar cuentas que no cuadran?
Jorge Enrique Espitia*
El Presupuesto para el año entrante está lleno de
expectativas optimistas y acomodos contables.
¿Cuál es la realidad de las finanzas nacionales?
¿Dónde está la plata para las víctimas?
¿Cómo va a financiarse el posconflcito?
Un presupuesto
amarrado
El proyecto de presupuesto general de la Nación (PGN) de
2017 asciende a 224,4 billones de pesos, un 6,6 por ciento más que el
presupuesto vigente en 2016. El PGN para el año entrante representaría el 24,8
por ciento del PIB.
Como indica el Cuadro 1, del total del PGN 2017:
· El 61,1 por ciento
(37,2 billones) corresponde a gastos de funcionamiento;
· El 24,2 por ciento
(54,3 billones) al pago del servicio de la deuda; y,
· El 14,7 por ciento
(32,9 billones) a inversión.
Dentro de esta composición del gasto resulta importante destacar la
inflexibilidad del presupuesto, que es un problema estructural. La
inflexibilidad se refleja tanto en el peso de los rubros del servicio de la
deuda (24 por ciento), pensiones (17 por ciento) y Sistema General de
Participaciones (16 por ciento), como en su contribución al crecimiento del
presupuesto- estos tres rubros crecen por encima del PIB (6,6 por ciento) y de
la inflación (4,0 por ciento)-.
La principal fuente
de financiamiento del presupuesto público deben ser los impuestos.
Las inflexibilidades anteriores se asocian con instituciones y políticas económicas que inciden sobre el proceso presupuestal y que responden a intereses particulares antes que al bienestar general de la ciudadanía. Y a ellas hay que sumar la existencia de impuestos con destinación específica que hacen aún menos flexible el PGN. Por ejemplo el denominado “impuesto de guerra” que cerca de 9.000 contribuyentes aportaron entre 2003 y 2014 para financiar a las Fuerzas Militares y contrarrestar a los grupos armados ilegales; y la “contribución sobre transacciones financieras” (2xmil), “destinada exclusivamente a preservar la estabilidad y la solvencia del sistema financiero” (Decreto 2331 de 1998).
Y en este punto es preciso recordar que aún existen bienes públicos
esenciales que el Estado colombiano no ha querido o no ha logrado proveer, como
el derecho constitucional a la nutrición, al saneamiento ambiental, a la salud
o a la vivienda.
Los ingresos
fiscales
La principal fuente de financiamiento del presupuesto público
deben ser los impuestos.
Por eso
es importante comparar los valores esperados en 2016 y 2017: 121,5 billones de
pesos en 2016 y 127,2 billones en 2017, vale decir un aumento del 4,7 por
ciento. Este aumento es inferior al crecimiento esperado del PIB, o sea que la
carga tributaria será menor el próximo año.
Los
economistas llamamos “elasticidad” a la relación entre dos tasas de
crecimiento. Pues bien, la elasticidad de los impuestos con respecto al PIB
entre 2016 y 2017 será del orden de 0,7 -cuando debería ser igual a
1 si los impuestos aumentaran tanto como el producto-. Es más, como muestra la
Gráfica siguiente, esta elasticidad difiere sustancialmente de los valores
históricos:
Gráfica 1. Elasticidad de los Ingresos Tributarios de la Nación
La observación anterior sugeriría una de dos posibles explicaciones: o el
crecimiento económico para 2017 está sobreestimado, o los ingresos tributarios
del proyecto de Presupuesto están subestimados.
Presupuesto y Plan
Financiero
Ahora bien, además del PGN deben tenerse en cuenta el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) y el Plan Financiero
de cada año para saber exactamente cuáles pagos están programados de manera
efectiva, o cuál será la proporción del presupuesto que sería ejecutada. Para
el año 2017, el valor del PGN es exactamente igual al que aparece en el MFMP,
lo cual permite inferir que se espera ejecutar el 100 por ciento de lo
presupuestado.
Sin embargo al cruzar el Presupuesto con los planes financieros de 2016 y 2017 se observa que el gobierno nacional debe realizar un recorte presupuestal (aplazamientos) para cumplir la meta de déficit propuesta. Y dadas las inflexibilidades del presupuesto, la gran sacrificada es la inversión. Veamos:
-El gasto más inflexible es el de los intereses de la deuda pública,
pero en primer lugar los valores para 2016 no cuadran con los que aparecen; en
el proyecto de Presupuesto figuran 23.544 mil millones de pesos y en el MFMP
figuran 27.074 mil millones, cifra que coincide con el cuadro de fuentes y usos
de la deuda pública. En términos más simples: habrá que destinar unos 3.500
millones más al pago de la deuda de lo que está previsto en el Presupuesto.
-Como se sabe, es bastante difícil recortar los gastos de
“funcionamiento” y por eso a pesar de la “austeridad inteligente” que anuncia
el Ministro Cárdenas, la ejecución de este rubro estaría en un 96 o un 97 por
ciento de lo presupuestado.
- En estas condiciones el peso del ajuste recaerá sobre la inversión.
Los PGN de 2016 y 2017 contemplan valores de 28,9 y 24,3 billones de
pesos, respectivamente; pero en el MFMP los valores respectivos son de apenas
16,5 y 10,0 billones, lo cual implica aplazamientos del 43 por ciento
este año y del 59 por ciento pare el año entrante.
Ingresos fiscales y
gasto
En 2017 se agravará la diferencia entre los ingresos tributarios y el
volumen de gasto.
En 2016 la brecha entre los ingresos tributarios (incluido el impuesto
CREE) y el gasto total es de 89 billones y para 2017 de 97 billones, un aumento
del 9,1 por ciento. En el caso del “gasto primario” (o sea sin incluir el
servicio de la deuda) esta diferencia aumenta un 2,4 por ciento, al pasar de
41,9 billones en 2016 a 42,9 billones en 2017.
Pese a la disminución del déficit fiscal primario (sin incluir el pago
de la deuda) durante los dos últimos años (Gráfica 2), el gobierno no ha
logrado consolidar un superávit que tranquilice a las calificadoras de riesgo;
por el contario hay consenso sobre la urgen cia de una nueva reforma
tributaria.
Gráfica 2. Déficit fiscal total y primario de la Nación (por ciento del
PIB)
Fuente: Minhacienda, Dane y cálculos propios
La creatividad
contable
Dadas las inflexibilidades presupuestales, el gobierno nacional hace uso
de la “creatividad contable” para presentarles a los diferentes agentes el
cumplimiento de sus compromisos fiscales.
En 2017 se agravará la diferencia
entre los ingresos tributarios y el volumen de gasto.
La reclasificación contable, sin mayores esfuerzos fiscales adicionales,
permite dar la apariencia de estar cumpliendo los compromisos adquiridos en el
marco de la Ley de víctimas (Ley 1448 de 2011) y los que se avizoran a partir de los
acuerdos de La Habana.
En el primer caso se incluyen los gastos en salud, educación primaria y
secundaria financiados con cargo al Sistema General de Participación, los
cuales se incluyeron en la Constitución para proveerle estos bienes esenciales a todos los
ciudadanos, independientemente de su condición de víctimas (Cuadro 2). Esta
reclasificación contable le permite al gobierno señalar que ha gastado 55,4
billones de pesos de 2015 durante el período 2012-2017, cuando en realidad el
“esfuerzo” ha sido de 26,2 billones es decir, 4,4 billones de pesos en promedio
por año. O señalar que le viene cumpliendo a la población víctima del
conflicto armado cuando en realidad se han producido recortes presupuestales
importantes o asignaciones que distraen fondos que podrían haberse
destinado a esa población.
En los acuerdos suscritos en La Habana ya pueden verse los
indicios de esta “contabilidad creativa”. Sin haberse firmado, el gobierno
nacional ya hizo “un análisis de equivalencias” en los rubros del PGN para
mostrar cómo ha sido la evolución de su gasto:
“Durante los últimos años, el Gobierno ha llevado a cabo
inversiones en proyectos relacionados con el posconflicto, entre los cuales se
destacan las inversiones en el sector agropecuario y de desarrollo rural y a la
atención a víctimas del conflicto. Para el primero, la inversión aumentó más
del doble entre 2011 a 2015, y cerca del 75 por ciento de estos recursos fueron
invertidos en proyectos relacionados con el posconflicto: capitalización rural
y crédito, distritos de riego, el fondo de fomento agropecuario, programas de
generación de ingreso y capacidades productivas, vivienda rural, fondo de
comercialización, entre otros.
Por su parte, la inversión en víctimas alcanzó en 2015
$11,7 billones, más de dos veces lo que se destinó a esa población en 2010,
superando sustancialmente lo esperado. Esta inversión ha sido repartida entre
asistencia, atención y reparación, entre otros. Los
ejemplos mencionados muestran cómo, para dos puntos de los borradores de los
acuerdos (Política de Desarrollo Agrario Integral y Víctimas), se han
venido realizando inversiones de manera creciente en los últimos años” (MFMP de
2016, página 169).
Este
tipo de equivalencias no es nuevo. En el caso de la Ley de víctimas, aprobada
en 2011, la contabilidad creativa se ha hecho común desde 2002 hasta 2017:
“Entre los años 2002 y 2017 el Estado colombiano ha asignado y ejecutado más de
$ 94,2 billones en los programas, proyectos y actividades que buscan asistir,
atender y reparar integralmente a la población víctima del conflicto armado” (Anexo al Mensaje
Presidencial. Proyecto de Presupuesto General de la Nación 2017, página 253).
En
suma, el uso de la contabilidad creativa le resta credibilidad al gobierno
nacional frente a la sociedad civil, genera desconfianza entre las partes y
reduce la transparencia que deben tener el Presupuesto General y las políticas
públicas de Estado.
Pero
todo parece indicar que la creatividad se profundiza en época de crisis.
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