Presupuesto de la Nación 2017:
¿Cómo cuadrar cuentas que no cuadran?
El Presupuesto para
el año entrante está lleno de expectativas optimistas y acomodos
contables.
Jorge Enrique Espitia*
¿Cuál es la
realidad de las finanzas nacionales?
¿Dónde está la plata para las víctimas?
¿Cómo va a financiarse el posconflicto?
Un presupuesto amarrado
El proyecto de Presupuesto General de la Nación (PGN) de 2017
asciende a 224,4 billones de pesos, un 6,6 por ciento más que el presupuesto
vigente en 2016. El PGN para el año
entrante representaría el 24,8 por ciento del PIB.
Como indica el
Cuadro 1, del total del PGN 2017:
· El 61,1 por ciento (137,2 billones)
corresponde a gastos de funcionamiento;
· El 24,2 por ciento (54,3 billones) al
pago del servicio de la deuda; y,
· El 14,7 por ciento (32,9 billones) a
inversión.
Dentro de esta
composición del gasto resulta importante destacar la inflexibilidad del
presupuesto, que es un problema estructural. La inflexibilidad se refleja tanto
en el peso de los rubros del servicio de la deuda (24 por ciento), pensiones
(17 por ciento) y Sistema General de Participaciones (16 por ciento), como en su contribución al crecimiento
del presupuesto- estos tres rubros crecen por encima del PIB (6,6 por ciento) y
de la inflación (4,0 por ciento).
La principal fuente de financiamiento del presupuesto público deben ser
los impuestos.
Las inflexibilidades anteriores se asocian con instituciones y políticas
económicas que inciden sobre el proceso presupuestal y que responden a
intereses particulares antes que al bienestar general de la ciudadanía. Y a
ellas hay que sumar la existencia de impuestos con destinación específica que
hacen aún menos flexible el PGN. Por ejemplo el denominado “impuesto de guerra”
que cerca de 9.000 contribuyentes aportaron entre 2003 y 2014 para financiar a
las Fuerzas Militares y contrarrestar a los grupos armados ilegales; y la “contribución
sobre transacciones financieras” (2xmil), “destinada exclusivamente a preservar
la estabilidad y la solvencia del sistema financiero” (Decreto 2331 de 1998).
Y en este punto es
preciso recordar que aún existen bienes públicos esenciales que el Estado
colombiano no ha querido o no ha logrado proveer, como el derecho
constitucional a la nutrición, al saneamiento ambiental, a la salud o a la
vivienda.
Los ingresos fiscales
La principal fuente de financiamiento del presupuesto público
deben ser los impuestos.
Por eso es importante comparar los valores esperados en 2016 y
2017: 121,5 billones de pesos en 2016 y 127,2 billones en 2017, vale decir un
aumento del 4,7 por ciento. Este aumento es inferior al crecimiento esperado
del PIB, o sea que la carga tributaria será menor el próximo año.
Los economistas llamamos “elasticidad” a la relación entre dos
tasas de crecimiento. Pues bien, la elasticidad de los impuestos con respecto
al PIB entre 2016 y 2017 será del orden de 0,7 -cuando debería ser
igual a 1 si los impuestos aumentaran tanto como el producto-. Es más, como
muestra la Gráfica siguiente, esta elasticidad difiere sustancialmente de los
valores históricos:
Los
economistas llamamos “elasticidad” a la relación entre dos tasas de
crecimiento. Pues bien, la elasticidad de los impuestos con respecto al PIB
entre 2016 y 2017 será del orden de 0,7 -cuando debería ser igual a
1 si los impuestos aumentaran tanto como el producto-. Es más, como muestra la
Gráfica siguiente, esta elasticidad difiere sustancialmente de los valores
históricos:
Gráfica
1. Elasticidad de los Ingresos Tributarios de la Nación
Fuente: Minhacienda, Dane y cálculos propios
La observación
anterior sugeriría una de dos posibles explicaciones: o el crecimiento
económico para 2017 está sobreestimado, o los ingresos tributarios del proyecto
de Presupuesto están subestimados.
Presupuesto y Plan Financiero
Ahora bien, además del PGN deben
tenerse en cuenta el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) y el Plan Financiero de
cada año para saber exactamente cuáles pagos están programados de manera
efectiva, o cuál será la proporción del presupuesto que sería ejecutada. Para
el año 2017, el valor del PGN es exactamente igual al que aparece en el MFMP,
lo cual permite inferir que se espera ejecutar el 100 por ciento de lo
presupuestado. Sin embargo al cruzar el Presupuesto con los planes financieros
de 2016 y 2017 se observa que el gobierno nacional debe realizar un recorte
presupuestal (aplazamientos) para cumplir la meta de déficit propuesta. Y dadas
las inflexibilidades del presupuesto, la gran sacrificada es la inversión.
Veamos:
-El gasto más
inflexible es el de los intereses de la deuda pública, pero en primer lugar los
valores para 2016 no cuadran con los que aparecen; en el proyecto de
Presupuesto figuran 23.544 mil millones de pesos y en el MFMP figuran 27.074
mil millones, cifra que coincide con el cuadro de fuentes y usos de la deuda
pública. En términos más simples: habrá que destinar unos 3.500 millones más al
pago de la deuda de lo que está previsto en el Presupuesto.
-Como se sabe, es
bastante difícil recortar los gastos de “funcionamiento” y por eso a pesar de
la “austeridad inteligente” que anuncia el Ministro Cárdenas, la ejecución de
este rubro estaría en un 96 o un 97 por ciento de lo presupuestado.
- En estas
condiciones el peso del ajuste recaerá sobre la inversión. Los PGN de
2016 y 2017 contemplan valores de 28,9 y 24,3 billones de pesos,
respectivamente; pero en el MFMP los valores respectivos son de apenas 16,5 y
10,0 billones, lo cual implica aplazamientos del 43 por ciento este año y
del 59 por ciento pare el año entrante.
Ingresos fiscales y gasto
En 2017 se agravará
la diferencia entre los ingresos tributarios y el volumen de gasto.
En 2016 la brecha
entre los ingresos tributarios (incluido el impuesto CREE) y el gasto total es
de 89 billones y para 2017 de 97 billones, un aumento del 9,1 por ciento.
En el caso del “gasto primario” (o sea sin incluir el servicio de la
deuda) esta diferencia aumenta un 2,4 por ciento, al pasar de 41,9 billones en
2016 a 42,9 billones en 2017.
Pese a la
disminución del déficit fiscal primario (sin incluir el pago de la deuda)
durante los dos últimos años (Gráfica 2), el gobierno no ha logrado consolidar
un superávit que tranquilice a las calificadoras de riesgo; por el contario hay
consenso sobre la urgen cia de una nueva reforma tributaria.
Gráfica 2. Déficit fiscal total y primario de la Nación (por ciento del
PIB)
Fuente: Minhacienda, Dane y cálculos propios
La creatividad contable
Dadas las
inflexibilidades presupuestales, el gobierno nacional hace uso de la
“creatividad contable” para presentarles a los diferentes agentes el
cumplimiento de sus compromisos fiscales.
En 2017 se agravará la diferencia entre los
ingresos tributarios y el volumen de gasto.
La reclasificación contable, sin mayores esfuerzos fiscales adicionales,
permite dar la apariencia de estar cumpliendo los compromisos adquiridos en el
marco de la Ley de víctimas (Ley 1448 de 2011) y los que se
avizoran a partir de los acuerdos de La Habana.
En el primer caso se incluyen los gastos en salud, educación primaria y
secundaria financiados con cargo al Sistema General de Participación, los
cuales se incluyeron en la Constitución para proveerle estos bienes esenciales
a todos los ciudadanos, independientemente de su condición de víctimas (Cuadro
2). Esta reclasificación contable le permite al gobierno señalar que ha gastado
55,4 billones de pesos de 2015 durante el período 2012-2017, cuando en realidad
el “esfuerzo” ha sido de 26,2 billones es decir, 4,4 billones de pesos en
promedio por año. O señalar que le viene cumpliendo a la población
víctima del conflicto armado cuando en realidad se han producido recortes
presupuestales importantes o asignaciones que distraen fondos que podrían
haberse destinado a esa población.
En los acuerdos suscritos en La Habana ya pueden verse los
indicios de esta “contabilidad creativa”. Sin haberse firmado, el gobierno
nacional ya hizo “un análisis de equivalencias” en los rubros del PGN para
mostrar cómo ha sido la evolución de su gasto:
“Durante
los últimos años, el Gobierno ha llevado a cabo inversiones en proyectos
relacionados con el posconflicto, entre los cuales se destacan las inversiones
en el sector agropecuario y de desarrollo rural y a la atención a víctimas del
conflicto. Para el primero, la inversión aumentó más del doble entre 2011 a
2015, y cerca del 75 por ciento de estos recursos fueron invertidos en
proyectos relacionados con el posconflicto: capitalización rural y crédito,
distritos de riego, el fondo de fomento agropecuario, programas de generación
de ingreso y capacidades productivas, vivienda rural, fondo de
comercialización, entre otros.
Por su
parte, la inversión en víctimas alcanzó en 2015 $11,7 billones, más de dos
veces lo que se destinó a esa población en 2010, superando sustancialmente lo
esperado. Esta inversión ha sido repartida entre asistencia, atención y
reparación, entre otros. Los ejemplos mencionados muestran cómo, para dos
puntos de los borradores de los acuerdos (Política
de Desarrollo Agrario Integral y
Víctimas), se
han venido realizando inversiones de manera creciente en los últimos años”
(MFMP de 2016, página 169).
Este tipo de equivalencias no es nuevo. En el caso de la Ley de víctimas,
aprobada en 2011, la contabilidad creativa se ha hecho común desde 2002 hasta
2017: “Entre los años 2002 y 2017 el Estado colombiano ha asignado y ejecutado
más de $ 94,2 billones en los programas, proyectos y actividades que buscan
asistir, atender y reparar integralmente a la población víctima del conflicto
armado”.
En suma, el uso de la contabilidad creativa le resta
credibilidad al gobierno nacional frente a la sociedad civil, genera
desconfianza entre las partes y reduce la transparencia que deben tener el
Presupuesto General y las políticas públicas de Estado. Pero todo parece
indicar que la creatividad se profundiza en época de crisis.
http://www.razonpublica.com/index.php/economia-y-sociedad/9667-presupuesto-de-la-naci%C3%B3n-2017-c%C3%B3mo-cuadrar-cuentas-que-no-cuadran.html
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