La democracia contra la corrupción
Mark E. Warren
- fragmento
En
el presente artículo, el autor afirma que la forma de combatir la corrupción es
a través de la democracia. Partiendo de la base de que la sociedad civil es el
medio conductor para evitar la corrupción, analiza la participación de aquella
en la solución de este fenómeno. Asimismo, se pone énfasis en el papel del
gobierno y de las asociaciones para la creación de una democracia que, a la
larga, deberá combatir al "mal comportamiento de la política", como
es denominada la corrupción. El autor demuestra que hay un vínculo intrínseco
entre las formas democráticas de organizar las instituciones y el ejercicio de
la política, llevando esto a resolver la corrupción.
Hay
un emergente consenso entre los profesionales de la lucha contra la corrupción
en el sentido de que las técnicas basadas en la vigilancia y la supervisión son
insuficientes para controlar aquella. Es esencial, aseguran, que los ciudadanos
participen en esfuerzos anti-corrupción, principalmente a través de grupos de
la sociedad civil.
Adicionalmente, ha habido una marcada tendencia a incluir,
dentro de la batería de medidas en contra de la corrupción, a las instituciones
clásicas de las democracias constitucionales incluyendo la separación de
poderes, la independencia de jueces y juzgados, elecciones libres y
transparentes y medios de difusión independientes (Pope, 1999; Ackerman, 1999).
Estas referencias hacia las instituciones democráticas no son sorprendentes:
las metas más frecuentemente mencionadas en asociación con las técnicas en
contra de la corrupción-rendición de cuentas, apertura, y transparencia- se
inscriben de manera general en el ideal democrático de que las fuerzas
centrales en el proceso político de toma de decisiones debe ser la
representación responsable y la justificación pública. Aún más: hay una
asombrosa correlación entre más democracia y menos corrupción: de los 25 países
menos corruptos en el Índice de percepción de corrupción de Transparencia
Internacional, 23 son democracias desarrolladas.
(http://www.transparency.org.cpi2003.en.htlm, 2003).
Sin
embargo, el papel de la participación democrática en el control de la
corrupción es aún ambiguo. Aunque los profesionales de la anticorrupción están
dispuestos a incluir en su lista a la "participación ciudadana", ésta
ocupa aún un segundo lugar entre los recursos de la rendición de cuentas
administrativas. Las razones no son difíciles de encontrar: los mecanismos
clave de la participación democrática son con frecuencia ambiguos y muchas
veces se asemejan más a las causas que a la solución. Una de las publicaciones
de Transparencia Internacional hace notar que "la rendición de cuentas
vertical" (vertical accountability) -es decir la que llevan a cabo los
ciudadanos por medio del voto-generalmente falla como medio para controlar la
corrupción. En contraste la rendición de cuentas "horizontal" (horizontal
accountability) -es decir la supervisión y monitoreo desde el estado por
aquellos que tienen incentivos para hacerlo- tiene mayores probabilidades de
tener éxito (Pope, 1999; Ackerman, 1999).
En el mismo sentido, Mark Philp
sostiene que históricamente el "acceso" y la "rendición de
cuentas" han tendido a intercambiarse. El control de la corrupción en las
democracias, escribe, "nunca puede descansar demasiado en la participación
democrática -la misma participación puede amenazar con volverse corrupta cuando
se utiliza para buscar acceso y es un recurso poco plausible para asegurar la
rendición de cuentas" (Philp, 2001; Moran, 2001). Algunas consideraciones
teóricas respaldan estas observaciones:
• Con
respecto a incentivos, los grupos con frecuencia ven el acceso al gobierno como
un medio de mejorar su condición con respecto a otros grupos: el acceso a
través de la corrupción es simplemente una avenida entre muchas otras (Scott,
1972).
• Donde
los ciudadanos resienten o resisten la corrupción, enfrentan un problema de
bienes públicos: ningún ciudadano tiene suficiente interés en combatir la
corrupción para invertir tiempo o esfuerzo en hacerlo (Philp, 2001).
• Dónde
los ciudadanos se las arreglan para organizarse de alguna manera, las
elecciones son insuficientes para darles el poder que necesitan para combatir
la corrupción (Pope, 1999).
• En
tanto la corrupción es secreta, es difícil que los ciudadanos tengan la
información que requerirían para combatirla. Por lo tanto, no debe
sorprendernos que la literatura sea escéptica acerca de si las instituciones
que aumentan la participación y el poder ciudadanos tienen alguna capacidad para
reducir la corrupción.
Observaciones
como las anteriores, sin embargo, se nutren de una teoría particular de la
democracia, en donde los gobiernos son fiduciarios del pueblo, pero no son
controlados por el pueblo. En algunas versiones, especialmente aquellas que
enfocan a la administración como un servicio público, la teoría está acompañada
de una ética protectora: los funcionarios gubernamentales detentan un encargo
público y las instituciones deben ser portadoras de un ethos que asegure que
ese encargo sea digno de la confianza del pueblo. Versiones más políticas,
especialmente las influenciadas por la teoría económica, enfatizan la necesidad
de fortalecer los incentivos para asegurar la confianza en las instituciones.
Esta última perspectiva se asemeja más a una teoría elitista-pluralista de la
democracia reforzada con el recuento madisoniano de los incentivos
institucionales el cual, como dice Philip, "crea una situación en la cual
el servicio público está altamente profesionalizado y en el cual las instituciones
que realizan el escrutinio de las actividades del gobierno están envueltas en
un mercado competitivo por la integridad" (2001). Desde esta perspectiva,
los ciudadanos "están pocas veces en situación de establecer si el
gobierno y la administración merecen su confianza, o si la merecen igualmente
los procedimientos con los cuales trabajan y de cuyos resultados emergen las
políticas y las prácticas que afectan las vidas de los propios ciudadanos. Se
espera de ellos que acepten estas cosas basados principalmente en la confianza,
pero una confianza que no puede ser puesta en peligro por la participación. En
lugar de ello, los ciudadanos descansan en otras instituciones para que les
adviertan sobre la confiabilidad y la imparcialidad de los procesos a través de
los cuales son gobernados" (2001).
Si
tomamos en cuenta la dependencia de los ciudadanos e incluso su vulnerabilidad
frente a las élites políticas, así como los recursos limitados para hacer un
seguimiento de aquellos a quienes están sujetos, la teoría democrática
subyacente resulta insatisfactoria. Es tan grande la correlación entre
democracia y buen gobierno, tanto histórica como comparativamente –que debemos
suponer que las dicotomías entre accountability1 vertical u horizontal y entre acceso y accountability
son incompletas.
Su insuficiencia se manifiesta en las delgadas teorías
democráticas que los acompañan, teorías que son crecientemente inadecuadas para
las ecologías complejas y multidireccionales en que se han convertido las
democracias desarrolladas (Cain, et al, 2004). Estas delgadas teorías
democráticas encuentran apoyo, no obstante, en la concepción generalizada de la
corrupción como "el abuso del cargo público para el provecho propio" -una
concepción surgida de la perspectiva administrativa (e interpretada dentro de
la misma) más que de la perspectiva de la corrupción política2 (Pope, 1999). Quiero
sugerir una concepción alternativa de corrupción basada en el vínculo intrínseco
entre la corrupción y el daño a los procesos políticos democráticos.
Me
referiré a este concepto como "corrupción como exclusión doble". Para
ello me he basado en varios de los caminos de participación en las democracias
contemporáneas -votar, participar en el discurso público y en la emisión de
opiniones, organizar y afiliarse a organizaciones de la sociedad civil, así
como el poder público descentralizado-- para determinar si sirven para dar más
poder (empower) a los ciudadanos y que éstos puedan resistir los daños causados
por la corrupción. En el nivel más abstracto, espero demostrar que hay un
vínculo intrínseco entre las formas democráticas de organizar las instituciones
y el ejercicio de la política. Se trata, sin embargo, de un vínculo complejo y
dialéctico: la corrupción es uno de los caminos por los cuales la democracia
"se comporta mal" -lo cual tal vez indica que la violencia y la
coerción han sido domesticadas y sumergidas para reaparecer como corrupción. No
es sorprendente que estas rutas participativas que fallan en la creación de
medios efectivos de construcción de poder democrático, coexistan frecuentemente
con la corrupción política o la refuercen. En una democracia, concluyo, las
reformas anticorrupción deben ser entendidas como medios -directos e
indirectos- de construcción de poder democrático.
Límites del concepto de corrupción
política basado en el cargo público
Si
los profesionales de la corrupción consideran a la democracia cuando más como
una fuerza ambigua, alguna razón debe haber en el concepto inicial de
corrupción política: el abuso del cargo para la ganancia privada. Este
concepto, basado en el cargo, se desarrolló con la consolidación del Estado-nación
moderno y de la profesionalización de la administración pública.
No
se trata de ningún modo de un concepto irrelevante, especialmente si se toma en
cuenta el enorme peso de la administración en las democracias modernas. Más
aún, este concepto ha permitido una ingeniería institucional en contra de la
corrupción que es efectiva y seguirá siéndolo en el futuro (Pope, 2000). Al
mismo tiempo ya que la idea más moderna se refiere a la medida en que la
conducta individual se ajusta a las reglas y normas que definen el cargo que se
ocupa, el concepto sirve más a los contextos administrativos y burocráticos
donde los cargos tienen propósitos y normas de conducta bien definidos. Por
esta razón el concepto hace a un lado:
a) las dimensiones
políticas de la corrupción: en particular, la corrupción de los procesos de
debate a través de los cuales se crean las reglas y normas;
b) los patrones
institucionales que respaldan y justifican la corrupción, y
c) las culturas
políticas dentro de las cuales ciertas acciones, instituciones y hasta
discursos pueden ser juzgados corruptos. Al carecer de esta dimensión política,
el concepto generalizado de corrupción ha carecido también de una interfase con
la teoría política en general y con la teoría democrática en particular3.
Si
atendemos a la historia del concepto, esto no debe causar sorpresa: el concepto
generalizado no derivó en absoluto de normas y expectativas democráticas, sino
de las más tempranas normas liberales. Se desarrolló en respuesta a las
preocupaciones liberales de definir, racionalizar y limitar los deberes y las
responsabilidades públicos con el telón de fondo de lo que se había visto como
una corrupción que iba en aumento dentro de los regímenes absolutistas,
especialmente en Inglaterra y Francia (Arendt, 1965; Friedeich, 1989). El
proyecto liberal tenía que ver con el aseguramiento de líneas divisorias entre
el Estado y la sociedad, y entre lo público y lo privado, lo cual se hizo a
través de la definición, la especificación y la racionalización de la
administración pública; un propósito y un abordaje que es completamente
diferente del orientado hacia la integridad de los procesos democráticos. El
concepto que hemos heredado y que aún guarda la marca de su origen, ha sido
adaptado ex post y no sin cierta torpeza, a la política y a las instituciones
democráticas. Por ello no es un accidente que el concepto de democracia sea tan
notablemente endeble dentro de la literatura referida a la corrupción 4.
1 En algunos casos hemos dejado la palabra accountability en
inglés por considerar que refleja mejor el contenido simultáneo de rendición de
cuentas y exigencia de las mismas.
2 El anuario se concentra en la corrupción administrativa más que
en la corrupción política, poniendo atención más en las actividades de los
individuos que en su posición de funcionarios -como aquellos que hacen política
pública o los administradores- controlan varias actividades y decisiones.
3 Para argumentos
similares, ver a J. Peter Euben (1989), "Corruption" en Terrence
Ball, James Farr y Russel L. Hansen (eds.), Political Innovation and Conceptual
Change, Cambridge, Cambridge University Press, pp. 220- 246; Mark Philp (2002),
"Conceptualizing Political Corruption" en Arnold J. Heidenheimer y
Michael Johnston (eds.), Political Corruption: Concepts and Contexts,
New Brunswick, Transaction Publishers, pp.41-57.
4 Entre las excepciones se incluyen Dennis Thompson (1995), Ethics in Congress: From Individual to Institutional Corruption, Washington, D.C, The Brookings Institution y Peter Euben "Corruption", op. cit.
La corrupción política como exclusión
doble
Un
concepto de la corrupción política enfocado hacia la integridad de los procesos
democráticos estaría, sin duda, basado en aquellos rasgos que facilitan los
procesos democráticos y que la corrupción desgasta. En tanto la democracia en
las sociedades contemporáneas es un ambiente complejo de instituciones,
organizaciones y culturas, aquello que puede catalogarse como democrático es
cualquier rasgo de ese ambiente que contribuye a la realización de las normas
definitorias de la democracia más que, por ejemplo, una institución democrática
como las elecciones. La norma definitoria de la democracia es una norma
procesal de segundo orden: un sistema político debe maximizar el gobierno del
pueblo y para el pueblo. En la tradición de la democracia liberal, esta regla
de segundo orden está basada en otra norma ética de primer orden: aquella que
establece que los individuos que constituyen "el pueblo" poseen el
mismo valor moral, de tal manera que cada uno tiene el derecho de participar en
el autogobierno colectivo y de beneficiarse de sus resultados. De ello se
desprende la norma de igualdad política:
cualquier individuo potencialmente
afectado por una decisión debe tener la misma posibilidad de influenciar esa
decisión. El corolario es otra norma más: las acciones colectivas deben reflejar los propósitos decididos a
través de procesos inclusivos. En resumen, la norma básica de la democracia
es la inclusión que otorga poder a
aquellos afectados por acciones y decisiones colectivas (Habermas, 1996;
Marion, 2000).
En
una democracia, los significados de la corrupción política adquieren su fuerza
normativa con referencia a esta básica y abstracta norma de la democracia. La
corrupción política en una democracia entonces, es una forma de exclusión
injustificada -o privación de poder (disempowerment) señalada por la duplicidad
normativa por parte del corrupto. Corrupción, por lo tanto, es un tipo
específico de privación de poder al que me referiré como "exclusión
doble" (duplicitous exclussion). Puesto en términos ligeramente distintos,
además de los daños sustantivos que se asocian frecuentemente con la corrupción
en las democracias -ineficiencia, desvío de fondos públicos, asignaciones
desiguales de derechos, etc.-, podemos afirmar que la corrupción daña
directamente a los procesos democráticos 5.
Al
relacionar la corrupción con la dinámica de inclusión-exclusión, el concepto de
corrupción no solamente adquiere fuerza normativa, adquiere además la fuerza
explicativa que permite relacionar el propio concepto con instituciones,
prácticas y cultura de la democracia. La inclusión y la exclusión se llevan a
la práctica por las relaciones sociales y dentro de ellas, y éstas, a su vez
adquieren sus características en contextos de poder (lo cual entiendo como el
control sobre los recursos que la gente quiere o necesita) y de reglas
normativas. Desde una perspectiva ontológica, entonces, los objetos de la
corrupción son aquellas relaciones sociales que son constitutivas de la
inclusión democrática. Desde una perspectiva metodológica, las relaciones
sociales que permiten la democracia son los referentes
del concepto de corrupción. Los referentes del concepto de corrupción, por lo
tanto, estarán relacionados no solamente con la norma de inclusión que procura
poder, sino con sus significados de acuerdo a las formas y los medios a través
de los cuales se lleva a cabo la inclusión. Algunos de estos medios y formas
están institucionalizados, por ejemplo, en el caso de la representación
mediante el voto.
5 Desarrollo este concepto de corrupción en Mark E. Warren
(2004), "What Does Corruption Mean in a Democracy?", American Journal
of Political Science n° 48, pp. 327-342.
Otros
lo están menos, por ejemplo, en el caso de las esferas públicas que cobran vida
mediante el discurso público, aunque muchas instituciones están relacionadas con
la generación de relaciones discursivas. En las páginas siguientes examinaré
cuatro arenas de inclusión democrática y participación: voto, discurso público,
sociedad civil y poder descentralizado. En cada caso me propongo demostrar:
•
que las oportunidades para la corrupción política son frecuentemente
intrínsecas a los mecanismos democráticos;
•
que las oportunidades son las consecuencias no de la democracia, sino de fallas
en los mecanismos para adquirir el poder democrático que las justifican;
•
que las identificaciones de los diferentes tipos de pérdida de poder sugieren
que muchas de ellas podrían remediarse con el aumento de la democracia: es
decir, con el rediseño, la reforma o la incorporación de nuevos elementos a las
instituciones para aumentar el poder de los individuos.
En
ningún caso estoy haciendo sugerencias originales: mi intención es más bien la
de revisar las formas de participación democrática más conocidas, desde la
perspectiva de su propensión a la corrupción, así como la valoración de esa
propensión desde la perspectiva de su impacto en la adquisición de poder
democrático. De esta manera, espero identificar dónde y cómo podemos esperar
que mayor democracia conduzca a menor corrupción.
[…]
Traducción Cristina Puga Espinosa
** Universidad de British Columbia, 6333 Memorial Road,
Vancouver, Canadá
Responder
con argumentos y claridad conceptual
1. ¿Qué inquietudes le generó el texto?
2. Extracte y copie los Términos Específicos.
3.
¿Qué piensa de lo que se
plantea en el artículo?
4. Determine la tesis que se argumenta en el
artículo.
5. Explique las tres frases seleccionadas en el
artículo.
6. ¿Por qué cree que en Colombia hay tanta
corrupción?
7. ¿Cuáles factores influyen para que una
sociedad sea, practique y adopte la
corrupción como modelo de vida?
8. ¿En qué sentido el papel de la participación
democrática de los ciudadanos en el control de la corrupción es aún ambiguo?
9. El control de la
corrupción en las democracias "nunca
puede descansar demasiado en la participación democrática -la misma
participación puede amenazar con
volverse corrupta cuando se utiliza para buscar acceso y es un recurso poco
plausible para asegurar la rendición de cuentas".
¿Por
qué cree que la participación democrática puede volverse también corrupta,
contaminándose, y convirtiéndose en una parte del problema, en vez de ser parte
de la solución deseable?
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